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（2022年指導(dǎo)性案例第1號,總第8號）

      【關(guān)鍵詞】

      違反中央八項規(guī)定精神；“空白公函”；“吃公函”；由風(fēng)變腐；貪污侵占。
      【執(zhí)紀(jì)執(zhí)法要點(diǎn)】
      黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨從落實(shí)中央八項規(guī)定精神破題，黨風(fēng)政風(fēng)為之煥然一新。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)緊盯公款吃喝等突出問題，“舌尖上的腐敗”得到有效整肅，但使用“空白公函”“虛假公函”搞違規(guī)吃喝，以及“一函多吃”等隱形變異問題開始抬頭。使用“空白公函”報銷個人費(fèi)用的行為，本質(zhì)上是化公為私、貪污侵占的腐敗問題，已經(jīng)由風(fēng)變腐，必須下大氣力予以整治。十九屆中央紀(jì)委六次全會指出，要持續(xù)加固中央八項規(guī)定堤壩，嚴(yán)肅整治公務(wù)接待中“吃公函”問題。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要自覺做到從政治上看、從政治上抓，深刻認(rèn)識到不正之風(fēng)和腐敗問題互為表里、同根同源，不正之風(fēng)滋生掩藏腐敗，腐敗行為助長加劇不正之風(fēng)、甚至催生新的作風(fēng)問題，堅持正風(fēng)肅紀(jì)不可分割，堅持嚴(yán)的主基調(diào)不動搖，以反復(fù)抓、抓反復(fù)的堅韌和執(zhí)著，切實(shí)做到匡正風(fēng)氣、嚴(yán)肅黨紀(jì)。
      【基本案情及處理結(jié)果】
      姚某，中共黨員，A省B市文化市場綜合執(zhí)法支隊黨總支書記、支隊長。2020年12月至2021年3月，姚某等人5次參加該支隊組織的超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待，飲用高檔酒水，且每次公務(wù)接待均提供高檔香煙，共計超標(biāo)準(zhǔn)支出25590元。事后，為處理超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待費(fèi)用，經(jīng)姚某同意，該支隊向外單位索要多份“空白公函”，虛構(gòu)接待事項，將上述費(fèi)用25590元在本單位報銷。2021年7月，姚某使用“空白公函”虛列接待事由和人數(shù)，將其私人用餐費(fèi)用共計4327元在本單位報銷。2022年4月，姚某受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告、政務(wù)記大過處分，違紀(jì)違法所得4327元予以責(zé)令退賠。同時，責(zé)令提供和接受超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待的姚某等人，按照各自應(yīng)承擔(dān)的份額，分別退賠違紀(jì)所得共計25590元。
      【指導(dǎo)意義】
      1.準(zhǔn)確認(rèn)定使用“空白公函”報銷個人費(fèi)用的問題性質(zhì)
      本案處理過程中，關(guān)于姚某多次參加超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待活動、同意使用“空白公函”報銷超標(biāo)準(zhǔn)公務(wù)接待費(fèi)用的問題，應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理。但對于姚某使用“空白公函”報銷個人費(fèi)用的問題，則形成了如下兩種不同意見：
      第一種意見認(rèn)為，姚某用公款支付應(yīng)由本人承擔(dān)的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違反中央八項規(guī)定精神，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百一十一條規(guī)定予以處理。
      第二種意見認(rèn)為，姚某作為本單位主要負(fù)責(zé)人，利用職務(wù)上的便利非法占有公共財物，已經(jīng)構(gòu)成貪污，屬于職務(wù)違法，不應(yīng)認(rèn)定為違反中央八項規(guī)定精神。
      經(jīng)分析，我們同意第二種意見。姚某作為本單位主要負(fù)責(zé)人，明知私人用餐費(fèi)用應(yīng)由個人承擔(dān)，仍以非法占有公共財物為目的，利用其擔(dān)任“一把手”職務(wù)上的便利，使用“空白公函”在本單位報銷私人用餐費(fèi)用4327元。姚某的上述行為，不僅侵害了公共財物所有權(quán)，也侵害了公職人員的職務(wù)廉潔性，其行為本質(zhì)是化公為私、貪污侵占的腐敗問題，已經(jīng)由風(fēng)變腐，應(yīng)予嚴(yán)肅處理。鑒于其貪腐行為尚未達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二十八條、《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十三條第一款第（一）項規(guī)定，追究其紀(jì)律責(zé)任和監(jiān)察責(zé)任。
      2.精準(zhǔn)把握“吃公函”問題的主要表現(xiàn)和定性處理
      《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》明確規(guī)定，對無公函的公務(wù)活動不予接待?！饵h政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》明確要求，確因工作需要，接待單位可以安排工作餐一次，并嚴(yán)格控制陪餐人數(shù)；接待費(fèi)報銷憑證應(yīng)當(dāng)包括財務(wù)票據(jù)、派出單位公函和接待清單。根據(jù)上述規(guī)定，“無函不接待”“無函不報銷”成為公務(wù)接待中的“硬杠杠”。但與此同時，個別黨員干部也動起了利用公函“做文章”、搞違規(guī)吃喝的“歪心思”。實(shí)踐中，對于公務(wù)接待中“吃公函”問題的定性處理，通常按照以下情形把握：
       一是無公函接待，即接待單位對未出具公函的公務(wù)活動來訪人員予以接待，并使用公款支付接待費(fèi)用。此類問題違反了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》第二十條和《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》第七條第一款關(guān)于“無函不接待”的明確規(guī)定，屬于違反中央八項規(guī)定精神，應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理，并對所涉及費(fèi)用予以責(zé)令退賠。
      二是“一函多吃”，即同一接待單位對出具一份公函的公務(wù)活動來訪人員，安排多次工作餐。此類問題鉆了公務(wù)接待活動的“漏洞”，屬于違反中央八項規(guī)定精神，應(yīng)當(dāng)依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以定性處理。其中，所涉及的費(fèi)用除正常接待費(fèi)用外，其余部分均屬于違紀(jì)所得，應(yīng)當(dāng)責(zé)令退賠。
      三是通過使用“空白公函”等方式，套取資金違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，解決違規(guī)接待、公款旅游等費(fèi)用。一方面，套取資金行為本身違反了《中華人民共和國會計法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)；另一方面，套取資金用于違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，解決違規(guī)接待、公款旅游等費(fèi)用的行為也違反了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》等規(guī)定。鑒于上述兩類行為之間具有牽連關(guān)系，套取資金的目的是為了解決違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼、違規(guī)接待、公款旅游等違紀(jì)行為的費(fèi)用，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法實(shí)踐中通常“擇一重處理”，即按照套取資金后的違紀(jì)行為性質(zhì)，分別適用《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零四條、第一百零五條、第一百零六條等規(guī)定予以定性處理。需要指出的是，套取資金后擬用于違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼、違規(guī)接待、公款旅游等違紀(jì)行為，但尚未實(shí)施即被查處的，因后續(xù)的違紀(jì)行為并未實(shí)際發(fā)生，但套取資金行為本身即已違反法律法規(guī)規(guī)定，按照“擇一重處理”原則，可以依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二十八條紀(jì)法銜接條款追究紀(jì)律責(zé)任。對于此類問題中套取的資金，根據(jù)是否實(shí)際用于違紀(jì)行為，相應(yīng)予以責(zé)令退賠或者糾正。
      上述3種情形中，需要追究有關(guān)人員監(jiān)察責(zé)任的，還應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條規(guī)定作出處理。實(shí)際套取資金后擬用于違紀(jì)違法活動但尚未實(shí)施的，可以依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第四十一條規(guī)定作出處理。
      此外，實(shí)踐中還發(fā)現(xiàn)，有的單位因業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)緊張等原因，存在利用“空白公函”套取資金用于正常公務(wù)支出的情形。我們認(rèn)為，此類行為看似“情有可原”，但依照《中華人民共和國會計法》第九條等規(guī)定，實(shí)則是違反了財務(wù)管理規(guī)定，屬于違反國家法律法規(guī)，可以依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二十八條紀(jì)法銜接條款追究紀(jì)律責(zé)任。需要追究監(jiān)察責(zé)任的，相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第四十一條規(guī)定作出處理。
      3.嚴(yán)肅追究“吃公函”問題中其他責(zé)任人員的紀(jì)律責(zé)任和監(jiān)察責(zé)任
      在“吃公函”問題中，除了違規(guī)提供公務(wù)接待的責(zé)任人員外，還包括被接待方、違規(guī)提供“空白公函”等相關(guān)責(zé)任人。對于這些責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其具體行為，準(zhǔn)確認(rèn)定性質(zhì)和責(zé)任，予以恰當(dāng)處理。
      一是對接受無公函接待或者超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待的人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違反中央八項規(guī)定精神，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百零六條規(guī)定予以處理，并責(zé)令其按照應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的份額退賠違紀(jì)款。需要追究監(jiān)察責(zé)任的，相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十五條第（二）項規(guī)定作出處理。
      二是對違規(guī)向其他單位提供“空白公函”的人員，應(yīng)當(dāng)區(qū)分直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，視具體情節(jié)輕重，認(rèn)定為違反工作紀(jì)律，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百三十三條規(guī)定追究紀(jì)律責(zé)任。需要追究監(jiān)察責(zé)任的，相應(yīng)依照《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第三十九條第（四）項規(guī)定作出處理。
      【相關(guān)條款】
      《財政違法行為處罰處分條例》（2011年1月8日修訂）
      第六條 國家機(jī)關(guān)及其工作人員有下列違反規(guī)定使用、騙取財政資金的行為之一的，責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會計賬目，追回有關(guān)財政資金，限期退還違法所得。對單位給予警告或者通報批評。對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分：
      （一）以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取財政資金；
      （二）截留、挪用財政資金；
      （三）滯留應(yīng)當(dāng)下?lián)艿呢斦Y金；
      （四）違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)；
      （五）其他違反規(guī)定使用、騙取財政資金的行為。
      《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》（2013年11月18日）
      第二十條 黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立公務(wù)接待審批控制制度，對無公函的公務(wù)活動不予接待，嚴(yán)禁將非公務(wù)活動納入接待范圍。
      第五十八條第（四）（五）項 有下列情形之一的，追究相關(guān)人員的責(zé)任：
      （四）違反管理規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)或者以虛假事項開支的；
      （五）利用職務(wù)便利假公濟(jì)私的；
      第六十條 違反本條例規(guī)定造成浪費(fèi)的，根據(jù)情節(jié)輕重，由有關(guān)部門依照職責(zé)權(quán)限給予批評教育、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調(diào)離崗位、責(zé)令辭職、免職、降職等處理。
      應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分。
      涉嫌違法犯罪的，依法追究法律責(zé)任。
      第六十一條 違反本條例規(guī)定獲得的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)予以收繳或者糾正。
      違反本條例規(guī)定，用公款支付、報銷應(yīng)由個人支付的費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)責(zé)令退賠。
      《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》（2013年12月1日）
      第五條第二款 公務(wù)外出確需接待的，派出單位應(yīng)當(dāng)向接待單位發(fā)出公函，告知內(nèi)容、行程和人員。
      第七條第一款 接待單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)定的接待范圍，嚴(yán)格接待審批控制，對能夠合并的公務(wù)接待統(tǒng)籌安排。無公函的公務(wù)活動和來訪人員一律不予接待。
      第十條第一款 接待對象應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)自行用餐。確因工作需要，接待單位可以安排工作餐一次，并嚴(yán)格控制陪餐人數(shù)。接待對象在10人以內(nèi)的，陪餐人數(shù)不得超過3人；超過10人的，不得超過接待對象人數(shù)的三分之一。
      第十四條 接待費(fèi)報銷憑證應(yīng)當(dāng)包括財務(wù)票據(jù)、派出單位公函和接待清單。
      接待費(fèi)資金支付應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國庫集中支付制度和公務(wù)卡管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。具備條件的地方應(yīng)當(dāng)采用銀行轉(zhuǎn)賬或者公務(wù)卡方式結(jié)算，不得以現(xiàn)金方式支付。
      《中華人民共和國會計法》（2017年11月4日修正）
      第九條 各單位必須根據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項進(jìn)行會計核算，填制會計憑證，登記會計帳簿，編制財務(wù)會計報告。
      任何單位不得以虛假的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項或者資料進(jìn)行會計核算。
      《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018年8月18日）
      第二十八條 黨組織在紀(jì)律審查中發(fā)現(xiàn)黨員有刑法規(guī)定的行為，雖不構(gòu)成犯罪但須追究黨紀(jì)責(zé)任的，或者有其他違法行為，損害黨、國家和人民利益的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。
      第四十條第一款 對于違紀(jì)行為所獲得的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)收繳或者責(zé)令退賠。
      第一百零四條 違反有關(guān)規(guī)定自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補(bǔ)貼、獎金等，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。
      第一百零五條 有下列行為之一，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分：
      （一）公款旅游或者以學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游的；
      （二）改變公務(wù)行程，借機(jī)旅游的；
      （三）參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機(jī)旅游的。
      以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國（境）旅游的，依照前款規(guī)定處理。
      第一百零六條 違反公務(wù)接待管理規(guī)定，超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍接待或者借機(jī)大吃大喝，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較重的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分。
      第一百一十一條 有其他違反廉潔紀(jì)律規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。
      第一百三十三條 在黨的紀(jì)律檢查、組織、宣傳、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作以及機(jī)關(guān)工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責(zé)，造成損失或者不良影響的，應(yīng)當(dāng)視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。
      《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（2020年6月20日）
      第二十五條第一款 公職人員違法取得的財物和用于違法行為的本人財物，除依法應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收、追繳或者責(zé)令退賠；應(yīng)當(dāng)退還原所有人或者原持有人的，依法予以退還；屬于國家財產(chǎn)或者不應(yīng)當(dāng)退還以及無法退還的，上繳國庫。
      第三十三條第一款第（一）項 有下列行為之一的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)較重的，予以降級或者撤職；情節(jié)嚴(yán)重的，予以開除：
      （一）貪污賄賂的；
      第三十五條 有下列行為之一，情節(jié)較重的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)嚴(yán)重的，予以降級或者撤職：
      （一）違反規(guī)定設(shè)定、發(fā)放薪酬或者津貼、補(bǔ)貼、獎金的；
      （二）違反規(guī)定，在公務(wù)接待、公務(wù)交通、會議活動、辦公用房以及其他工作生活保障等方面超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍的；
      （三）違反規(guī)定公款消費(fèi)的。
      第三十九條第（四）項 有下列行為之一，造成不良后果或者影響的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)較重的，予以降級或者撤職；情節(jié)嚴(yán)重的，予以開除：
      （四）工作中有弄虛作假，誤導(dǎo)、欺騙行為的；
      第四十一條 公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據(jù)情節(jié)輕重給予相應(yīng)政務(wù)處分。